我國林業立法仍需完善

1、我國林業的立法沿革及現狀
新中國成立后相當長一段時間內，中國雖然沒有實行森林法律法規，但中央出臺了一些涉及森林資源權屬、保護管埋、植樹造林等內容的規范性文件，如1951年的《關于禁止砍伐鐵路沿線樹木的通令》等文件，1958年的《關于在全國大規模開展植樹造林的指示》，1961年的《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定》，1963年的《森林保護條例》等。黨的十一屆三中全會以來，我國的林業立法工作進入輝煌時期。1979年五屆全國人大常委會通過了新中國**部《森林法(試行)》，這也是新中國最早頒布的單行經濟資源門類法律。1981年12月13日，五屆人大四次會議作出了《關于開展全民義務植樹運動的決議》，1984年9月20日，六屆人大七次會議正式通過了《中華人民共和國森林法》，1998年4月29日九屆人大二次會議通過了《關于修改(中華人民共和國森林法)的決定》，修改了《森林法》與形勢不相適應的部分。2000年1月29日國務院頒布了《中華人民共和國森林法實施條例》，2002年12月14日國務院發布了《退耕還林條例》等。至此，我國的森林法律規范形成了基本框架，但建立和完善林業法律法規體系也就顯得極為迫切。國務院、各級林業部門狠抓了與《森林法》、《野生動物保護法》配套的林業法規和規章的制定工作。目前，國務院還頒布了《森林防火條例》、《植物檢疫條例》、《森林病蟲害防治條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《野生植物保護條例》等林業法規。此外，原林業部制定發布了60件部門規章，各省(區、市)人大及其常委會和人民政府制定的林業方面的地方法規和規章也有300多件。
2、我國林業立法的缺陷
(1)森林立法存在原則性的缺陷，森林作為環境建設主體作用的法律地位不明確。自1979年《森林法試行法案》通過至今，雖然幾經修改，立法原則發生了重大變化，森林水土保持、涵養水源等生態功能的法律地位得到鞏固，但是森林作為環境建設的主體地位始終沒有得到法律的認可。森林是維持全球生態平衡的重要自然因素，在整個環境構成因子中有不可替代的地位?，F代社會出現的許多環境問題，如泥石流、洪水、旱災、沙塵暴、江河斷流、土地退化等等都與森林資源的破壞有著直接或間接的關系，在我國，森林問題已經與國家生態安全問題緊密聯系在一一起，并且森林生態系統的重建是國家西部生態建設政策的重要內容。退耕還林工程以及天然林保護工程的實施，也充分說明了這一點。因此，確立森林資源的生態環境保護與建設的首要位置。有著客觀現實的重大意義。
(2)林業立法的科學性尚存在欠缺，森林立法沒有突出地區差異的特點，采取了一刀切的統一立法原則。我國是一個自然條件復雜、社會經濟發展不平衡的多民族國家，森林在不同地區所承擔的經濟、生態任務差別較大。一般來講，我國南方多數地區森林資源豐富，資源的再生能力強，森林的經濟價值功能比重大，對當地的經濟發展作用顯著，森林資源永續利用和保持持續的經濟產出是林業發展的重要任務，林業立法的重點應當是保障林業產業經濟發展的持久動力，從資金投人與管理機制、稅收減免等方面規范政府的林業經濟管理行為，避免因"政府失靈"導致的林業資源和經濟的無序紊亂狀況的出現，為林業產業化發展創造穩定的法律環境。而在西部于旱半干旱地區，森林資源總量不足，森林資源再生和擴大的難度大于南方地區，生態環境對森林資源的要求很高，森林作為產業發展的生態風險極大，國家林業立法的重點應當是控制林業的經濟行為，避免森林資源的過分消耗，重點從生態補償基金以及中央財政的法律制度方面，解決"市場失靈"造成的利益傾斜問題，支持西部地區地方政府和人民轉變林業生產方式，消除過分消耗森林資源的經濟動因。
(3)林業立法的社會參與程度過低，民主的廣泛性不夠，制約了林業立法的公平公正。通常情況下，林業論證與調研過程中所考察的社會層面多停留在政府及其行政管理部門，且征詢對象主要局限于少數部門領導，而這些部門領導與行政權之間有直接的利害關系，理論邏輯上講還不能完全代表林業生產主體的利益。因此，在林業法律規范中，涉及到政府及其行政管理部門的既得利益重新規范的問題時，往往故意規避或者規定過于籠統，且給予政府行政部門以較大的行政立法和規章權，部門利益依此得以合法的保障，林業法律成為行政管理部門方便行政的法律。而與林業息息相關的個體和林農的意見很難得到重視，與林業生產主體利益緊密相關的敏感和急需解決的政策問題，如稅費負擔過重、林業基金使用不規范以及林業行政侵權等問題長期停留在學術的研究和爭論階段，難以上升為法律規范，林業生產主體的合法權益得不到法律的全面保障。
(4)立法研究和咨詢機制不健全。在許多法制健全的國家，法律草案在起草和論證過程中需要征詢各方面的意見，不僅行政管理部門的意見需要考慮，而且眾多的法律研究機構、不同林業利益團體、組織以及林業產權所有者、林區居民等社會各方面的需求和意見都必須得到重視，并形成一種社會與立法機構以及政府與社會之間互相交流與反饋的機制和制度。因此，林業的法律規范與林業生產主體的利益結合得比較緊密，能夠根據情勢的變化做出及時有效的調整。法律的合理性以及科學性有了比較可靠的制度保障。這恰是我國林業立法應當加強的方面。
(5)行政機構職能的局限性。長期以來，我國林業行政管理機構的立法調研職能一直非常薄弱，近年來，國家和省級林業行政管理部門才在內部設置了林業政策法規工作機構，其首要職能就是"組織對重大綜合性林業問題進行調研，提出決策建議"，其功能主要還是定位在林業政策調研和具體的法規管理，其他林業行政部門的主要工作則是具休的行政事務性管理或具體的林業執法。工作人員的知識結構中行業專業性比例過大，法律等社會科學知識顯得不夠充實?？梢?，其立法研究和實際立法草案能力還是有限的。
(6)非政府機構發育不足，林業社會利益階層尚未形成，我國民間非官方林業社會團體和組織發育非常滯后，現存的一些林業性質的行業協會組織絕大部分與政府行政機構有千絲萬縷的聯系。由于利益代言人的虛缺以及溝通鏈條的斷裂，林業生產社會主體的意見得不到及時、有效和全面的反映，林業立法缺乏民主化的社會基礎。
3、完善我國的林業立法體系
(1)立法原則的創新。
　　a、尊重和體現生態規律的原則。林業立法充分地考慮森林生態系統的物質、能量運行規律，重視生態平衡理論以及生物多樣性的發展規律，尊重自然和生態演替的規律。
　　b、以可持續發展為導向的原則。林業立法應當充分地考慮實現人類社會、經濟發展所必需的生態環境與森林資源條件，以及考慮地球環境與森林資源滿足世代間人類發展所可提供的能力和基礎，并以此作為指導立法以及確立法律規范的理論基礎?？沙掷m發展理論關于區域公平的理論，可以作為制定可持續的流域森林生態管理法律制度的理論基礎，
　　c、突出生態利益與經濟利益協調平衡的原則，在進行林業行政立法時，應當將森林生態環境損益分析立法和對法律規范的成本一效益分析方法分別運用到對森林開發行為的預測、評價、管理以及擬定(或既定)法律制度的設計與分析之中，作為指導法律以及確定法律規范的理論基礎。以真正通過立法實現社會、經濟、環境三方面效益的均衡和綜合發揮。其中，環境經濟學關于經濟外部性的理論對于制定森林生態補償以及經濟增長成本的"綠色賬戶"法律制度具有現實的意義。
　　d、運用立法社會學理論的原則。遵循林業社會參與的廣泛性以及林業主體多樣性的特征，在林業行政立法過程中，既重視林業建設的政府主導作用，同時發揮各種組織、機構和各種社會角色的作用，重視吸收公眾的意見，尊重社會主體的立法參與權和知情權。在法律內容上盡可能考慮不同地區的經濟、社會和自然條件的=質性，依法提高地方或區域林業立法權限和立法質量，調動地方立法的積極性和主動性。
　　e、尊重林區人口生存與發展權的原則?，F代森林生態立法不能以強調公眾生態安全的原則為借口，而忽視或損害當地人，特別是林農的基本經濟利益，不能以犧牲局部人群和地域的利益而求得全局生態利益的發展。
(2)完善我國林業立法的幾點建議。首先，林業立法應該與時俱進。法律的制定與修改應該與社會發展是同步的，只有這樣才能起到法律應有的作用。應該針對林業資源保護和管理中的新情況、新問題適時對舊法進行及時的修改或廢止。而現在垃該解決林業法規和規章與新的森林法接軌的問題，抓緊完成現有地方性法規和規章的清理、修改、起草工作，完善林業法制體系建設，其次，重新確立林業立法思路。我國的林業立法，沒有全面反映生態規律的要求，沒有真正貫徹生態優先、保護資源的立法思想，應該借鑒發達國家立法的先進經驗，實行環境保護優先原則。在生態利益與經濟利益及其他利益發生沖突時，優先考慮生態利益。第三，消滅立法"盲區"。對一些急需填補的法律空白應加緊調查研究，盡快立法。如森林生態效益補償制度、森林資源資產評估制度、林業工程項目管理制度、經濟林管理制度等，在出臺地方性法規或規章困難的情況下，爭取先以規章或規范性文件的形式出臺。

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