瑞典私有林與林業可持續經驗借鑒

   摘要：瑞典森林資源豐富，是一個私有林占絕對優勢的國家。經過近百年的努力，瑞典已逐步走上可持續發展的軌道。在瑞典林業實現可持續發展的進程中，私有林是一支不可忽視的力量。瑞典對私有林的管理，主要體現在執行國家林業政策法令和經濟引導、協會服務等方面。借鑒瑞典私有制林業發展的成功經驗，可以對照國情，積極探索中國集體林權制度改革后適合小規模林業經營狀態下的林業可持續發展模式。具體措施有：改革現行的林業法律、法規和政策；保持穩定的林權；成立林主協會；編制科學、實用的森林經營方案；擴大林業補貼范圍；發展森林工業。

    一、林權

    瑞典林地的51％是私人所有，25％歸公司所有，7％為大學、教會等公有，國家擁有17％，國家所有的林地由一個獨立的國有公司經營。國有林主要分布在立地條件較差的北方地區，私有林大部分在立地條件較好的中部、南部地區?？梢哉f，瑞典是一個私有林占絕對優勢的國家。私有林主達35萬個，林主平均擁有林地45hm2，私有林無論在森林面積和林木蓄積上都占有相當大的比例，在林業的發展進程中具有舉足輕重的影響，形成了以私有林為經營主體的國家林業基本產權結構體系。林地所有者集權、責、利于一身，這種產權制度是林地所有者對林地進行精心管理的內在動力。私有林也是國家林業建設的主要動力。瑞典以私有制為主的林業產權體系長期不變，安全穩定。林地所有權可繼承并受到國家法律保護和財政扶持。國家在法律、法規中明確規定了，森林、林地的管理水平和標準及相應的獎懲機制。在這種產權安排和土地利用方式下，明晰的產權制度奠定了林業可持續發展的基礎，保證了森林經營效率和林業的可持續發展。

    瑞典森林資源豐富。瑞典森林覆蓋率達60％，林木蓄積量27億m3，人均占有林地3hm2，是世界人均占有林地的3倍；人均占有林木蓄積量326m3，是世界人均占有林木蓄積的4．1倍。近年，瑞典全國木材平均年采伐量為7000萬m3，私有林為4 300萬m3，占年采伐量61．4％。瑞典私有林生產了60％以上的工業用材。

    瑞典的森林工業十分發達，林業已成為國民經濟的支柱產業，其鋸材、紙漿和造紙工業在世界上均處于領先地位。瑞典林產品不僅能夠完全滿足國內的多種需求，還有相當的數量用于出口。林業生產總值占國內生產總值的5．5％，林業就業人數占全國就業總人數的6％，對國家經濟發展發揮著重要作用。與此同時，瑞典森林資源多年來一直呈逐年增加的態勢。

    二、林業可持續經營

    經過近百年的努力，瑞典已逐步走上可持續發展的軌道，森林蓄積量、年生長量和年采伐量穩步增長，成為歐洲木材儲量最豐富的國家，成為可持續發展林業的典范。20世紀90年代以來，森林的環保功能越來越受到瑞典人的關注。在長期的林業生產活動中，瑞典結合本國實際，在林業可持續發展方面進行了不斷的探索和實踐。在長期的林業生產實踐中，瑞典林業妥善地解決了森林保護和利用的矛盾，強調可持續經營森林方式，確保了瑞典森林的可持續發展。瑞典林業取得成功的重要因素是有效的宏觀管理，政府制定了許多行之有效的林業政策和措施，實現了森林利用和環境保護的雙贏。瑞典的成功經驗表明，通過長期努力和政策保障，實現林業可持續發展是現實可行的。在瑞典林業實現可持續發展的進程中，私有林是一支不可忽視的力量。瑞典對私有林的管理，主要體現在執行國家林業政策法令和經濟引導、協會服務等方面。

    1．制定林業法規與政策，始終堅持依法治林

    在瑞典《森林法》對林業可持續發展起到了不可估量的作用。1903年，瑞典議會通過了**部《森林法》，到20世紀末，已先后進行了7次的修訂。通過對《森林法》的修訂、補充和完善，形成了一套行之有效的法律、法規體系。瑞典《森林法》雖經多次修改，但它的基本精神沒有變，就是限量采伐、及時更新、永續利用。在長期的林業管理與生產實踐中，這一精神已變成了林主的自覺行動?！渡址ā分嘘P于采伐、更新及保護生物多樣性的規定，對私有林主改善森林經營手段、提高森林經營水平以及明確森林經營方向起到了決定性作用?？梢哉f，《森林法》的約束使瑞典的林業發展逐步走向了經濟、生態、社會效益并舉、可持續發展林業的道路。

    在瑞典，與林地所有權相關的受益權、經營權等，均受國家法律的嚴格保護。瑞典法律規定，森林和林地是國家財產，應該有效地加以利用，以使其能夠進行高效的、可持續的生產。法律規定了，林地所有權作為遺產在繼承中應避免分散的條款。既解決了森林經營長周期的經營規模問題，也為森林可持續經營奠定了堅實的基礎。在森林經營層面，法律要求采伐后的林地必須及時造林更新，同時新林地應妥善管護。法律也明確要求林主要保護生物多樣性。瑞典的森林工業帶動了森林以高產的方式來經營，但在林業發展過程中，私有林主十分注意木材生產與環境保護措施的有機結合，這些都是與法律的滲透與約束分不開的。

    瑞典的林業政策非常明確，就是嚴管生態公益林，放活人工商品林。對人工商品林，國家只制定年采伐量占年生長量的50％～80％的永續利用總框架，由林場主根據市場需求自主掌握(但必須提前申請)。

    在管理層面上，瑞典林業部門只執行議會制定的林業政策，不接受當地政府的管理，地方政府也不干預林業事務，分工明確。國家通過制定法律、政策對森林經營者進行約束。林業管理機構的主要任務是，提供咨詢、宣傳、培訓等服務，促進林業的發展，不直接管理環境保護工作。責任明確的管理分工是林業管理部門高效運作的保障。

    2．政府通過經濟資助，對森林經營者進行引導

    經濟誘導是在眾多的有利于林業發展的政策中最為常用的辦法。這種辦法，既充分尊重森林所有者或經營者的合法權益，也保證了有關保護措施的有效落實。

    國家給予補貼，引導私有林主編制森林經營方案，按森林經營方案辦事。森林經營方案的編制程序科學、嚴格、合理。編制方案的費用由國家給予50％的補貼。私有林主都主動要求編制森林經營方案。政府支持私有林主編制森林經營方案的過程，實際上是貫徹、落實政府生態建設和生物多樣性保護目標，實施森林可持續經營目標的過程。由于這種方式是各方共同協商一致的，因此執行效果較好。一般的整地造林、采伐和木材銷售等主要經營活動都是由林主自主地選擇專業公司按森林經營方案的要求進行?？刹僮餍詮娛蔷幹粕纸洜I方案的基本要求。編制森林經營方案，按森林經營方案辦事，已成為瑞典森林經營的一條基本原則和制度。瑞典沒有嚴格的森林采伐限額制度，森林采伐量主要取決強于10年一度編制的森林經營方案。近年來，森林采伐方式進行了改進，在大多數林區，森林采伐采用有利于環境保護的小面積格子狀采伐或帶狀采伐，大面積采伐已逐漸減少。

    有效的保護是森林可持續利用的前提，正確處理森林的保護與利用是一種相互促進的辯證關系。國家規定林場主有責任進行保護，在私有林場中部分有價值的林木，國家會給予適當的補貼。被政府確定為重點保護的森林，政府定期發給林主80％的管護費用。在恢復生物多樣性方面，瑞典采取了各種保護措施。采用經濟扶持手段，努力擴大闊葉樹的種植面積，對于種植環保作用大但經濟效益不理想的闊葉樹種，政府給予較高的補償；在條件適宜的中部和南部地區積極調整樹種結構；政府積極鼓勵土地所有者將農業用地轉變為林地，并采取了經濟補貼、提供無償服務等措施；對于種植闊葉樹的農戶提供優惠的資助和服務。

    3．數量眾多的林主協會為私有林經營帶來便利

    在瑞典，私有林主一般都不是以經營林業為主要生活來源，林主對林地的依賴程度很低，林業收入一般只占其全部收入的10％以內，有的甚至不到5％。私有林主的經營面積一般不超過50hm2，可以說，絕大多數的私有林主擁有的林地面積都不大。私有林主經營森林資源的時間有限。于是提供多種服務的各種林主協會組織的應運而生。服務規范的林主協會為森林可持續經營提供了有力的支撐。林主入會時不需要單獨繳納入會費，只是在森林經營活動中，林主將采伐的木材出售給協會或由協會代為銷售，以銷售收入的2％～3％上交協會作為會費。協會代表會員開展相關談判、協調工作，為會員提供相關培訓，推廣所需技術，協會是會員的利益的代管人。會員與協會的關系是建立在互利的基礎上，協會定期或不定期地按會員持有的股份進行分配，對自身所擁有的資產經營產生的利潤。協會通過接受林主的委托開展森林經營活動，發展林業。

    三、借鑒

    瑞典林業發展成功的實踐證明，林地私人擁有是適合其國情的一種土地利用方式，這種土地利用方式保證了森林的效率和持續發展，為林業可持續發展帶來了活力和動力。中國與瑞典的國情、林情有著很大的不同，但是，兩國林業發展、特別是在森林可持續經營方面有相近之處，運用瑞典私有制林業發展的成功經驗，可以對照中國國情，深化集體林權制度改革，積極探索適合小規模林業經營狀態下的林業可持續發展模式。

    1．改革現行的林業法律、法規和政策

    改革現行的林業法律、法規和政策，及時出臺能充分保護各種所有制利益和投資林業建設者積極性的相關政策和法律、法規。當前國家的林業政策：一方面鼓勵個人和企業參加造林，一方面又嚴格控制采伐，這很不利于調動林農的造林積極性。必須按照現行的采伐管理改革政策，堅持“管住公益林，放活商品林”的原則，使經營者能根據市場需求及時采伐，獲取**經濟效益。

    2．保持穩定的林權

    明晰、穩定的林權制度，是林業經營長周期這一自然屬性的必然要求。瑞典的經驗告訴我們，在確立合適的林權制度之后，保持林權關系的長期穩定也是至關重要的。當前，在中國南方開展的集體林權制度改革和在東北重點國有林區開展的國有林權制度改革試點，是解放和發展林業生產力的根本舉措，是為了從根本上解決林業生產關系不適應生產力發展現實要求。但是林權制度改革后，林農拿到了代表林權的林權證，但是隨之，在中國不少地方出現急于、大量、盲目地流轉林的行為，其結果是導致林農的快速失地，造成林區社會的不穩定。從森林可持續經營方面的要求來看，林地流轉也應慎重對待，正確引導。

    3．成立林主協會

    在瑞典，林區都成立了規模不等的林場主協會。私有林的經營管理中，林主都可以享受林主協會提供的全方位有償服務。中國集體林權制度改革后的局面必然是家家戶戶都是山林的經營者，但每戶的經營面積一般都不大，從幾公頃到幾十公頃的都有，這就需要對一家一戶的林農進行有效地組織，成立各種合作組織。這些合作組織不僅能解決一家一戶經營的種種不足，還能有效地解決人盡其才和專業分工問題，成為聯系政府與林農的橋梁。這樣，林農增收和森林可持續經營也就有了有效的途徑，林改成效能夠得到持續發揮。但這些合作組織的建立不能有任何的包辦或強制的成分，應建立在完全自愿和利益共享的基礎之上。只要林農加入林主協會就能享受各種有償服務，從育種、種植、管理、采伐、加工、銷售等，林農都可以委托給協會來完成。一些新政策、信息、知識和服務可以通過這些組織向無數林農傳播，同時林農在木材銷售等重要問題上的利益也可以依靠這些組織來得到保障。

    4．編制科學、實用的森林經營方案

    編制科學、實用的森林經營方案，是推進森林可持續經營的有力保障。在瑞典，森林經營方案從編制到實施都充分尊重森林經營者(林農)的意愿。森林經營方案真正能科學地指導森林經營行為、保障經營者權益而又體現政府或林業主管部門總體規劃要求。森林經營者自覺自愿地按照經營方案執行。中國集體林權制度改革后，林地和森林資源就從原來的集中經營，變成千家萬戶的分散經營。管理服務對象數量和經營者素質發生了巨大變化。各級政府和林業主管部門如何進行規范、指導和服務于眾多的森林經營者，是面臨的現實問題。編制科學實用的森林經營方案成為必然選擇，在編制森林經營方案的過程中也應充分尊重林農的意愿，讓林農按照方案開展森林經營成為一種自覺行為。

    5．擴大林業補貼范圍

    林業是個周期長、見效慢的產業，如果沒有政府的扶持，一般經營者難以承受巨大的經濟壓力，特別是小規模的經營者和農戶。瑞典為了調動經營者造林的積極性，往往把政府補貼作為一項重要的林業政策。在瑞典經營森林是贏利的，政府只對被劃作生態保護的森林給予經濟補償，而對營林活動不給予任何補助，以促進私有林主采取各種有效的森林經營方法，提高森林生產力。隨著中國集體林權制度改革的全面推進，森林經營主體呈現出多元化趨勢，以個人或家庭為單位造林的中小規模經營者占大多數。目前中國造林補貼的范圍僅限于重點生態建設工程造林。但鑒于中國林業的弱勢性，政府應擴大造林補貼的覆蓋面，對以個人或家庭為單位的小規模經營者給予更多支持。

    6，發展森林工業

    森林工業對原木和原材料的需求成為營林業發展的強大動力，森林工業的飛速發展極大地帶動了瑞典營林業的發展。中國應采取有力措施來促進森林工業的發展，尤其是大力鼓勵開發具高附加值的林產品，以此來提高森林的經濟效益。通過推進森林工業的發展，為營林業的發展提供所需資金，以此來帶動整個林業產業的發展。

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